lunes, 30 de enero de 2012

Veto ejecutivo y Democracia: El arte de vetarte - Página 12


Publicamos esta nota hoy, acá, en Página 12 sobre el carácter antidemocrático de los vetos y las formas de neutralizar la actividad legislativa. Hay cuatro tipologías que pueden ser útiles para estudiar las formas políticas y administrativas para neutralizar o vetar las leyes. Acá la copio:

la democracia es kryptonita para los superejecutivos - NY 2012

El arte de vetarte

Alberdi siempre dejaba en claro que para Argentina lo mejor era un Poder Ejecutivo que sea "un Rey sin corona", "un monarca electo". Ya en 2012, no hay que olvidar que ese proyecto sigue incrustado en la cultura política e institucional de Argentina a todo nivel en la estructura del Sistema Federal. Desde los pequeños municipios hasta las gobernaciones de las provincias están estructurados desde la figura ejecutiva como centro de acción política, dificultando la política democrática y la posible deliberación colectiva institucionalizada en las legislaturas y otros espacios institucionales.

En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a pesar de tener una de las constituciones más moderna y actualizada, las prácticas siguen el mismo patrón de preeminencia de la figura ejecutiva. Las casi cien leyes vetadas son la más evidente muestra.

Los artículos 87 y 88 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires regulan la atribución del Poder Ejecutivo de vetar las Leyes de la Legislatura Porteña. Sin duda, el veto es una medida excepcional, no un recursos común en la vida institucional. Por ejemplo, y más allá de las diferencias, como sabemos el sistema Argentino, a nivel global, toma mucho del modelo de la Constitución Estadounidense, y es por eso fuerte el contraste con el Presidente Obama que en tres años de gestión realizó solamente dos vetos a leyes del Congreso.

Un uso sistemático del veto implica una capacidad de "neutralizar" las políticas de la Legislatura, un órgano que debería ser el más democrático, inclusivo y plural que tienen la ciudad.

La Constitución de la Ciudad exige que si hay un veto total el Poder Ejecutivo exprese los fundamentos. Esos fundamentos pueden ser revisados tanto por la Legislatura como por el Poder Judicial, ejerciendo un contrapeso institucional y control judicial el “no” ejecutivo. Sin un fundamento legal y político razonable esa respuesta puede ser declarada arbitraria por el Poder Judicial o revisada por la Legislatura. Sin embargo, tanto los Jueces como la Legislatura suelen actuar estratégicamente dependiendo la situación política y las mayorías legislativas -en este caso, las mayorías oficialistas-, lo que hace que el Poder Ejecutivo tenga un más que considerable espacio de autonomía para su acción. En este caso, para su acción negativa o neutralizante. 

Los vetos abren un doble mecanismo. Por un lado, si el veto es total, la Ley nunca llega promulgarse si la Legislatura no consigue alcanzar una mayoría agravada para insistir. En caso que eso no suceda, no se puede tratar el mismo proyecto en ese año legislativo. Eso clausura su proceso de sanción. Por otro lado, si el veto es parcial, la Ley en la parte no vetada entra en vigencia, y hay una posibilidad que con una mayoría especial la legislatura refuerce su voluntad en los artículos vetados y la Ley salga automáticamente.

El Poder Ejecutivo, en principio, no puede vetar un mismo proyecto dos veces. Sólo hay una posibilidad de veto ejecutivo por Ley. Lamentablemente, la regla práctica es que un veto es más que suficiente. La acción colectiva de la legislatura tiene mayor dificultad de rearmarse que la acción individual del veto ejecutivo.

Hay diversas formas en las que se puede, directa o indirectamente, vetar o “neutralizar” una Ley del Poder Legislativo. Proyectemos en la discusión -al menos- cuatro vías:

1. Veto silencioso: Una primera situación implica que la Ley se sancione con normalidad, el Ejecutivo no la vete pero nunca sea reglamentada. Esto implica que no se le asignará recurso o infraestructura alguna quedando en un limbo legal. Así, la Ley no estructura una política pública ni se incluye en la gestión. Esto genera una ley válida pero que no se aplica, no se implementa y en la práctica no está vigente. No la veta, pero tampoco la reglamenta. Sólo está vigente en las páginas del Boletín Oficial.

2. Veto total disfrazado: Un veto parcial en uno o más artículos claves de un proyecto legislativo puede transformar la parte no vetada en letra muerta o en una legislación sin estructura, alterando su autonomía legislativa. En estos casos, solemos observar que la debilidad judicial y legislativa da paso a la fortaleza del ejecutivo en conferir a ese veto un poder letal. Un veto parcial con efectos de veto total.

3. Veto reformador (o legislador en las sombras): Esta segunda vía consiste en reglamentar una Ley de tal forma que se desnaturalice su objetivo, reduciendo su ámbito de aplicación. En la mismísima reglamentación, el Poder Ejecutivo, en lugar de "ejecutar la ley", de transformarla en actos de la administración pública y llevarla a la acción, con presupuesto y fuerza política, al reglamentarla la reinterpreta y así se constituye en un segundo legislador. Es más, tantas veces pasa a ser un nuevo autor de la norma, que se transforma en una nueva norma, reformando y pudiendo contradecir directamente la Ley (más allá de una interpretación discutible). Reglamenta la Ley pero, al reglamentarla, la reforma.

4. Veto operativo: Otra forma de “vetar” una Ley y así cualquier programa, iniciativa o política pública contenida en la misma, sobre todo cuando no es deseada por el ejecutivo, es asignarle un equipo de trabajo nulo, inexistente y, por supuesto, bajos recursos. Otra versión de la misma situación puede ser asignarle una carga de trabajo muy alta a un equipo, que incluso técnicamente capacitado sea desbordado de trabajo, con bajos salarios y con los precarios regímenes de contratación pública en rubros (medicina, ciencia y técnica, etc.) con grandes incentivos para emigrar al sector privado o estímulos distorsivos para estar -problemáticamente- en ambos sectores. El resultado puede ser una Ley muy buena, e incluso de avanzada, con una deficiente y dificultada implementación. Res, non verba.

El veto, sin duda, es uno de los resabios antidemocráticos en los Sistemas Constitucionales. Sobre todo si observamos que en el proceso del veto, los Ejecutivos suelen tener una suprema capacidad de imponer su freno y las Legislaturas se caracterizan por tener una extrema dificultad para reforzar su decisión inicial y contrapesar al Ejecutivo. Mucho freno ejecutivo, poco contrapeso legislativo.

Podemos afirmar que es el más antidemocrático de los procesos institucionales, porque una persona, el PE, puede "frenar", muchas veces sin razón alguna una Ley producto de un inclusivo, deliberativo, transversal y multipartidario proceso legislativo. En cambio, por ejemplo, la Corte Suprema Nacional con sus 7 miembros no electos suele esforzarse -desparejamente- para dar argumentos a la hora de declarar la inconstitucional de las Leyes y habitualmente sus decisiones tienen un impacto limitado al caso. En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el contraste es aún más fuerte porque sucede que el Jefe de Gobierno vetó más leyes y con una capacidad de neutralizar a la Legislatura más alta que el mismísimo Tribunal Superior de Justicia (TSJ) y su especial control de constitucionalidad.-

9 comentarios:

  1. Bien por la nota Lucas y por la crítica con la que coincidimos. Pero para avanzar un poco más allá y complicarla un poco te preguntaría: chequeaste le porcentaje de vetos en la ciudad con relación a la cantidad de leyes votadas por el parlamento? No tengo cifras exactas pero arriesgaría con algo de conocimiento que por la cantidad de leyes que se votan el porcentaje termina siendo bajo. Claro que con visibilidad que le dan los diarios el impacto se hace notar aún más (y ni hablar por la entidad de las leyes vetadas, que en la mayoría de los casos son muy importantes). Yo diría que el caso de la CABA es un gran ejemplo que dá por tierra el argumento del hiperpresidencialismo argento (ese que señala que el parlamento en definitiva es una escribanía del gobierno de turno). Tenes una legislatura que delibera permanentemente y vota incansablemente leyes, pedidos de informes y declaraciones de todo tipo. Y te diría que es probable que tenga el porcentaje más alto de leyes aprobadas originadas en proyectos que no nacen del espacio oficialista de turno. A diferencia de lo que sucede en el congreso nacional, donde por lo general logran aprobación leyes que en su enorme mayoría fueron promovidas por el PEN (hasta hace un tiempo el porcentaje era de 90 creo).
    En este orden de ideas aunque el jefe de gobierno haya vetado más leyes que cualquiera (en términos nominales) el matiz que te propongo a la hora de teorizar y abstraerse en el análisis merece ser tenido en cuenta. Si querés no hace falta irse hasta USA para traer un ejemplo, podés utilizar a la propia cfk que con seguridad debe ser la presidenta en emitir la menor cantidad de dnus - o asimilables- de todos sus colegas.
    En definitiva yo me/te preguntaría qué pasa con un poder legislativo que vota tantas leyes que finalmente terminan vetadas en la práctica (por las distintas vías que vos bien describiste). Porqué presumir que se trata de un proceso legislativo deliberativo, inclusivo, transversal o multipartidario? Ese es el punto que me hace ruido y con el cual discreparía. Porque si el proceso de producción legislativa fuese así el parlamento sí que tiene herramientas -aunque más costosas- para combatir el extenso poder de veto ejecutivo. Apostaría -si uno se sienta y busca antecedentes- y esta sería mi tesis, a que las leyes "insistidas", las que le ganaron al veto, gozaron de un verdadero proceso inclusivo, multipartidario, delabirativo, etc; frente a muchas otras que perecieron frente al veto, sobre las cuales en muchos casos la legislatura no asume el costo político de discutirlas a fondo y termina "pateando la pelota" para que ese costo lo pague el PEN. Es muy habitual, especialmente en la legiscaba que en el intercambio deliberativo se cambien una ley por otra, y entonces ese proceso berreta, muchas veces mal parido, termine condicionando la vida de la ley en el futuro.
    Saludos
    Martin

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    1. Martin, A ver, primero disculpas por la demora. Voy por partes.
      1. El problema es que los datos deben ser interpretados. La iniciativa del ejecutivo puede no venir del ejecutivo sino de su bloque oficialista o de sus aliados. Lo que quiere cualquier fuerza política son hechos y resultados, no formalidades. Entonces, no importa si fue su formal iniciativa sino lo necesitaba. Lo mismo pasa con los casos judiciales, lo que necesita el PE usualmente es un caso que le resuelva un tema en términos de permitir/prohibir, legitimar/descalificar.

      2. No sé si pone en duda la idea del poder ejecutivo. La calidad de los vetos importa tanto como la cantidad y debe ser parte de la interpretación.
      3. Fijate que las declaraciones de la ciudad son algo que me parece súper tonto.
      La oposición de Macri en la ciudad parece más atenta a hacer declaraciones de ciudadanos ilustres que a construir una alternancia de gobierno. Realmente hay, de una lado y de otro, políticos testimoniales. Con todo el respeto que me merecen los ilustres ciudadanos y las intenciones de ciertos legisladores.

      4. Digo que en el Legislativo hay espacios, legitimidades democráticas, fuerzas plurales, un ámbito público más abierto y de debida (que debe ser) transparente, que en la decisión monológica del Ejecutivo, cuasi secreta, de vetar -aunque sea una decisión de gabinete super discutida, siempre el ejecutivo tiene la última palabra, aunque sea para decir, "decidís vos, x"-, entonces, digo, lo único que hay es una mejor espacio.

      De todas formas, institucionalmente, esta legislatura, aunque mejor diseñada para eso, tiene todos los vicios que todas los espacios representativos poseen y tienen que construirse mecanismos de mayor apertura, comunicación y participación entre sociedad y sistema político legislativo.

      En fin, seguimos.
      L

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  2. Martín, me parece que el análisis que proponés sobre el porcentaje de vetos en relación a la cantidad de leyes debe considerar qué tipo de leyes se vetan y cómo se conforma ese universo legislativo. Si no tomamos en cuenta este universo legislativo podemos llegar a la errónea conclusión de que, porcentualmente, el PE citadino veta menos que el nacional y esto creo que no es comprobable con el método que proponés o, por lo menos, no resulta un dato sustancial. No olvidemos que gran cantidad de leyes de la LCABA son declarando "personalidad destacada", asigando nombres, declaraciones, etc. Lo mismo para evaluar la cantidad de las leyes promovidas por iniciativa legislativa de los/as legisladores/as y las promovidas por el ejecutivo local: ¿cuál es el objeto o la materia de éstas y cuál la de aquellas?

    Tomé como ejemplo el listado de leyes que aparece en www.cedom.gov.ar. Ahí lo que trato de señalar aparece claro. Todo bien con "Chuenga" y con las personalidades destacadas, pero seguro estas "leyes", que inflan el universo total, nunca serían de las vetadas por el PE local.
    En lo demás, coincido. Alejandro.

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    1. Uf, me parece que coincidimos Alejandro! Salut!

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  3. Encuentro atractiva la discusión, aunque no comparta en un todo las consideraciones negativas del veto. Hago, claro está, la salvedad de los vetos del ejecutivo de la Ciudad, pues no se hizo público otro argumento justificativo que "no vamos a aprobar políticas que van en contra de la gente" sin mayor precisión.

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    1. Es que a veces el veto tenga un "buen uso" no lo justifica ni lo hace más democrático. Deberíamos, en todo caso, en buscar formas más democráticas de perfeccionar la democracia que no le den un poder tan injustificado, arbitrario y no razonable como el que se le da a una persona con el veto. Más allá de eso, el veto es sólo el comienzo, como sostengo, hay otras formas de neutralizar la política legislativa que el veto directo.

      Saludos,
      L

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  4. Comparto bastante.
    Pareciera que está bien argumentado, por lo menos desde una óptica formal. No se si le caben cuestionamientos de tipo constitucional. El principal, y más demoledor, es el político. En una democracia deliberativa no podría caber este ejercicio del veto. Por otro lado, como dijo alguien más arriba, dado el ejercicio toma visibilidad y potencialidad actuante la base de consenso que haya tenido la norma.
    Saludos.
    ALEJO J. GILES.

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  5. Alejo, Buen punto.

    El tema es que no puede haber un "buen fundamento" para retrucar a la Corte Suprema con su interpretación más que razonable del 86 y sobre todo para retrucar que se afecta el Derecho a la Salud de la Mujer con el veto, cosa que sucede no sólo teórica sino concretamente. O sea, si se hace un control judicial sustantivo no supera ningún test posible.

    El problema es que cualquier control judicial es mínimo y puntual, en el caso individual, no estructural. Para superar el veto, hay que conseguir soluciones políticas en la legislatura o en la política directamente.

    Y finalmente, la norma no tiene tuvo un amplio consenso (se sancionó por uno o dos votos) y eso no es tan importante tampoco. Lo importante es que tiene un acuerdo trasversal entre diferentes fuerzas partidarias y eso le daba un peso mayor, me parece.

    Salutes y sigamos,
    Lucas Arrimada.

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